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食品安全監督管理體制改革調研報告
發布時間:2013-10-21   作者:高源 張杰   點擊次數:14075

民以食為天,食以安為先。食品安全監管直接關系到人民群眾的生命健康,關系到社會的和諧穩定,關系到地方經濟與社會發展的大局,是全社會重點關注的熱點問題和難點問題。近年來,國內相繼披露了“三鹿奶粉”、“瘦肉精”、“地溝油”、“速成雞”等事件,這些事件警示我們,當前的食品安全形勢復雜嚴峻,在今后一個較長時期內,我國將處于食品安全的風險高發期和矛盾凸顯期。構建食品安全保障體系,確保群眾吃上放心食品,是擺在我們面前的一個重要課題。國務院實施機構改革,組建了國家食品藥品監督管理總局,對食品監管職能進行了相應調整。最近,省市又做了專題安排部署,根據上級改革精神,我辦迅速成立調研小組,深入到質監局、食品藥品監督管理局等有關部門進行了座談和專題討論,對城區食品加工作坊、餐飲店、超市、農貿市場等食品經營主體進行實地調查。現將有關情況報告如下:

一、我縣食品行業基本情況

我縣幅員總面積2627平方公里,轄11 個鄉鎮,190個行政村,總人口23.6萬人。目前,全縣共有食品生產加工企業148家,食品加工小作坊300余家,食品流通經營2480家,餐飲服務單位752家,食品從業人員5164人,餐飲從業人員2536人,分布于全縣11個鄉鎮。農村食品生產及加工經營主體具有點多面廣、規模小且生產技術低的特點。

二、我縣食品安全監管體制職責分工情況

根據200961正式實施的《食品安全法》、國家有關文件和部門"三定"方案等規定,目前,我縣食品安全實行的是“地方政府負責,部門指導協調,各方聯合行動”的多部門綜合監管模式,按照一個環節由一個部門監管的分工原則,采取“分段管理為主、品種監管為輔”的方式,由縣食品安全委員會及其成員單位實施監管,我縣食安委由下列成員單位構成:縣農業局、縣質監局、縣工商局、縣食品藥品監督管理局、縣水利局、縣經貿局、縣教體局、縣糧食局、縣環保局、縣衛生局、縣鹽務局、縣民政局、縣公安局、縣財政局、縣發改局、縣文廣局、縣監察局和各鎮人民政府。縣食安辦設在縣食品藥品監督管理局。

地方政府對轄區食品安全負總責,食品生產經營者為第一責任人,農業局負責初級農產品生產環節的監管,質監局負責食品生產加工環節監管,工商局負責食品流通環節監管,食品藥品監督管理局負責餐飲服務環節監管,衛生局負責食品安全標準制定風險評估,經貿局負責酒類流通和畜禽屠宰市場監管,糧食局負責成品糧油檢測和市場監管,水利局負責水產品監管,鹽務局負責食鹽監管,民政局(民族宗教事務局)負責清真食品監管等。

三、食品監管主要職能部門情況

1.食品生產加工環節(縣質監局)

縣質監局為縣政府工作部門,核定編制18名,實有17人。其中局機關行政編制10名,工勤崗位2名,實有11人;下設事業單位質量技術監督檢測檢驗所事業編制6名,實有6人。質監局的食品生產加工環節監管職責主要由局機關內設機構食品生產監管股(核定行政編制2名)承擔,另外質量技術監督檢測檢驗所還承擔全縣食品安全的監督檢驗、定期檢驗和委托檢驗職責。

監管現狀:經調查了解縣質監局目前已將148家食品生產加工企業,300余家食品加工小作坊納入了監管。

2.食品流通環節(縣工商局)

縣工商局為縣政府工作部門,核定編制70名,實有63人,其中局機關行政編制19名,工勤崗位2名,實有19人;城關、八仙、廣佛、興隆、老縣、大貴、洛河7個基層工商所,副科級規格,行政編制30名,工勤崗位7名,實有34人;下設事業單位3個,注冊分局事業編制4名,實有2人,經濟檢查大隊事業編制5名,實有4人,12315消費者申訴舉報中心事業編制3名,實有4人。工商局食品流通環節監管職責主要由局機關內設機構食品流通監督管理股(核定行政編制3名)、基層工商所承擔。

監管現狀:經調查了解縣工商局對全縣2480家食品經營戶進行了監管,由于監管對象量大面廣,工商局沒有安排專人專職承擔此項工作,日常監管工作由局下屬事業單位經濟檢查大隊和基層工商所開展,每年開展2次全縣食品安全全面檢查,都是統籌全局人員力量完成;另外食品流通環節日常監管受人員素質、檢測設備的限制,檢測只是靠感觀檢測,看食品是否屬“三無”產品,是否過期,是否有明顯的變質等,技術手段粗淺,監管水平較底。另外工商局并沒有按“三定”規定設置7個基層工商所,而是根據工作實際,只設置了城關、八仙、廣佛、老縣4個工商所。

3.餐飲服務環節(縣食品藥品監督管理局)

縣食品藥品監督管理局為縣政府工作部門,核定編制14名,實有14人,其中局機關行政編制9名,實有9人;下設事業單位食品藥品稽查大隊,副科級規格,核定事業編制5名,實有5人。

監管現狀:縣食品藥品監督管理局縣已對全縣752家餐飲服務單位,5164名食品從業人員,2536名餐飲從業人員進行了監管。由于餐飲服務環節監管工作量很大,食品藥品監督管理局很難監管到位。

4. 縣食品安全委員會辦公室

縣食品安全委員會辦公室日常工作由食品藥品監督管理局承擔,核定行政編制2名(從食品藥品監督管理局機關行政編制中調整的),實際上只有機構,沒有配備專職人員。

5.各鎮食品安全監督管理所

年初我縣食品安全綜合協調體制進行了調整,各鎮在鎮社會管理辦公室加掛了食品安全監督管理所牌子,所長由鎮政府分管領導兼任,工作人員全部由鎮內其他單位人員兼職。

四、我縣食品安全監管體制存在的突出問題

(一)食品安全實行分段管理,不利監管

目前這種“分段管理為主、品種監管為輔”的食品安全管理體制,看似貫徹了“從農田到餐桌”的全程監管理念,但由于政出多門、多頭管理的問題,存在監管職責模糊、空白與交叉、信息溝通不暢、協調難度較大等弊端,職責不清、相互推諉、監督不到位現象時有發生。特別是在各階段的銜接之處,容易出現政府監管空白地帶,既為食品安全事件的責任劃分留下隱患,也導致消費者的投訴無門。“七八個部門管不好一頭豬。十多個部門管不好一桌菜”這是輿論對食品安全分段式管理弊病作出的形象比喻。例如:菜市場里有很多提著籃子賣豆芽的商販,按照他們的說法這些豆芽既不是種出來的,也不是由作坊生產的,所以各監管部門都可以管又都可以不管,屬于明顯的監管空白地帶。

(二)食品安全監督力量不足

實施從源頭到餐桌食品安全監管,涉及面廣、監管任務重。現行監管的各部門,在履行本部門其他各項職責的同時還要做好食品安全監管工作,現有的人員力量很難進行全面的、高水平的監管,基本都只能進行粗放的、水平層次較低的監管。

1、縣食安辦力量薄弱。縣食安辦雖有機構、有級別、但無專職人員,擠占本已很少的縣食品藥品監管局行政編制,組織協調和日常工作都是兼職,很大程度影響工作有效開展。

2、各單位普遍存在內部食品管理機構和人員編制缺乏。縣質監局現有食品監管編制2名,工商局現有3名食品監管編制,承擔148家食品生產加工企業,300余家食品加工小作坊和2480家食品經營戶的監管任務,食品藥品監督管理局只有14名工作人員,除保證完成藥械監管工作任務外,80%精力對全縣752家餐飲服務單位、5164名食品從業人員、2536名餐飲從業人員和100余家保化品經營單位進行監管,每人都承擔著非常大的工作量,常年超負荷工作,全局工作人員無法休假。各監管部門,只有工商系統在各鎮設立了工商所對轄區流通領域的食品安全進行監管,其余部門在各鎮均未設置專職機構和隊伍,且各工商所人員力量也相對不足,除城關所外,八仙、廣佛、老縣三所平均每所4.3人,要管理整個片區幾個鎮的市場和分布在各個村的經營戶,很難及時巡查到位。

3、鎮食品安全監督管理所建設滯緩。各鎮雖已成立食品安全監督管理所,但現有人員以兼職為主,雖有機構,卻無專職人員具體辦事,監管力量嚴重不足,對許多違法行為的查處心有余而力不足,食品安全仍然存在隱患,未達到建設食品安全監督管理所擔負轄區食品藥品安全日常監管責任的本意。

(三)食品檢測能力薄弱,檢測設備不全

目前我縣缺乏食品檢測技術手段,缺少技術支撐,沒有檢測專業技術人員,檢測方式較落后。監管人員主要靠看、問、聞、摸等感官方式對食品質量進行評價,憑肉眼、憑經驗對市場上的食品進行簡單的外觀、包裝、有效期、索證索照進行檢查識別,而對于食品的內在質量卻無法檢測。相關檢測只能抽樣送到省級檢驗機構,費用高、耗時長,行政執法效率低。如:縣質量技術監督監測檢驗所職責包括食品檢驗在內的綜合性檢驗,但由于檢測設備陳舊,沒有專職專業人員,檢測工作不能正常開展,且檢驗所沒有經過資格認證,檢測結果不能作為法律證據。

  五、大部制改革與食品安全監管

 2013年十二屆人大通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》,啟動了國務院機構改革,其中重要內容就是食品安全監管機構的改革,組建了國家食品藥品監督管理總局。

對食品安全監管機構的改革方案是,將食品安全辦的職責、食品藥品監管局的職責、質檢總局的生產環節食品安全監督管理職責、工商總局的流通環節食品安全監督管理職責整合,組建國家食品藥品監督管理總局,對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理等。將工商行政管理、質量技術監督部門相應的食品安全監督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監督管理部門。新組建的國家衛生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定。農業部負責農產品質量安全監督管理,將商務部的生豬定點屠宰監督管理職責劃入農業部。

六、我縣食品安全監管體制改革建議

(一)整合監管職責,完善監管體制

1、將縣質監局食品生產加工環節監管職責劃轉到縣食品藥品監督管理局。

2、將縣工商局流通環節食品安全監督管理、監測、預警和信息引導職責劃轉到縣食品藥品監督管理局。

3、將縣糧食局成品糧油檢測和市場監管職責劃轉到縣食品藥品監督管理局。

4、將縣經貿局畜禽屠宰市場監管職能劃轉到縣農業局。

職能整合后縣食品藥品監督管理局對生產、流通、消費環節食品的安全性、有效性實施統一監督管理,縣農業局對初級農產品生產環節實施統一監督管理。

(二)整合監管機構編制,壯大監管力量

按照“編隨事走、人隨編轉”的原則,撤銷職責劃出的質監局、工商局的相應機構,編制和人員充實到縣食品藥品監督管理局,同時根據工作需要,合理配置編制資源,對食品藥品監督管理系統的機構和編制進行相應調整,切實壯大食品安全監管力量。

(三)整合檢測資源,提高監管水平

整合檢測資源,提高資源的使用效率。質監、工商等部門本來有一些快速檢測設備,但由于無專業人員且檢測技術手段不足等原因,檢測設備并未產生相應的作用。將質監、工商、食品藥品監管部門的食品藥品檢測設備等資源整合,成立縣食品藥品檢驗檢測中心,設為縣食品藥品監督管理局下屬事業單位,并充實專業人員到食品藥品檢驗檢測中心工作,切實提高我縣食品安全監管水平。

(四)加強鎮級食品安全監督管理所及“一專三員”監管網絡建設

各鎮雖已成立食品安全監督管理所,但現有人員以兼職為主,無專職人員具體經辦業務,很難發揮應有作用。建議結合新一輪鄉鎮機構改革進一步規范鎮食品安全監督管理機構,按照面積100平方公里、人口1.5萬人以上的鎮,統一設立食品藥品監督管理所,為鎮副科級事業單位,接受縣級食品藥品監管部門和鎮雙重管理,以鎮管為主;不夠設所條件的鄉鎮結合新一輪機構改革一并設立食品藥品監督管理機構,在鄉鎮沒有完成機構改革前,先明確專職人員,承擔食品藥品監管工作的標準設置。同時大力建設食品安全“一專三員” 監管網絡(基層所的專職監督員、村協管員、組聯絡員和信息員),每個行政村(社區)配備1名協管員,每組配備聯絡員和信息員,承擔協助執法、隱患排查、信息報告、宣傳引導等職責,形成無盲區、無死角、全覆蓋的監管格局。

(五)加大經費保障力度

縣政府應充分考慮當前食品安全監督工作責任大、任務重、形勢復雜的實際,加大對食品安全經費投入,提高保障水平,特別是要將設備購置、檢驗檢測費、技術人員培訓、執法辦案、和舉報獎勵等列入財政預算足額保障。同時加強對食品安全監管經費使用情況的檢查監督,保證專款專用,切實為食品安全監督做好后方的保障工作。

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